弁護士田島正広の“立憲派”ブログ

田島正広弁護士が、注目裁判例や立法動向、事件などを取り上げ、法の支配に基づく公正な自由競争社会の実現を目指す実務法曹としての視点から解説します。

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被災ローン減免制度の限界と立法の可能性

先日,三陸津波被災地の法的ニーズ調査のために,私が活動している東京弁護士会内の任意団体法友会の東日本大震災復興支援特別委員会の有志にて,陸前高田,大船渡,気仙沼を訪問して来ました。仮設住宅の集会所を訪問して被災者の皆さんから直接声をお聴きし,また,まちづくり協働センターや仮設住宅連絡会の関係者の皆さんからは,仮設住宅におけるコミュニティの構築や支援協議のあり方の問題点についてご示唆を頂きました。そして,現地で献身的に仮設住宅回りを行い,被災者の法律相談から受任事件の対応に当たる「いわて三陸ひまわり基金法律事務所」の弁護士在間文康先生からは,高台移転や換地の実情,被災ローン減免制度,さらには遠隔地の弁護士のサポートのあり方等について,ご示唆を頂き,意見交換させて頂きました。その中で,今日は在間先生が特に熱く語っていらっしゃった被災ローン減免制度の問題点について,採り上げたいと思います。

この制度の導入経緯と内容は, こちらをご覧頂きたいと思いますが,当初よりその周知の不徹底が問題視されてきたところ,在間先生によれば,現地での周知は未だに不十分とのことで,仮設住宅を訪ねても制度を理解している方はごく僅かとのことです。

また,利用要件としての支払不能要件のハードルは高く,生活再建のために救済が必要と思われる多くの債務者はその水準には達していないために,制度の利用申し出を断念させられているとのことです。

そもそも,ガイドライン運営委員会に制度利用を相談しても,内部判断で利用要件を満たさないとされれば,無料で利用できるはずの登録専門家たる弁護士への相談にたどり着かないため,利用要件に関する主張の余地を封じることになってしまうとのこと。同委員会が金融機関寄りと批判される所以です。

被災ローン減免制度の実際の運用状況としても,金融機関側の対応に温度差があるとのことで,その対応次第では,金融機関側の提示する返済案をそのまま受諾するのでなければ,これによる債務整理の成立が難しいケースも見られます。

こうした状況を踏まえて,在間先生からは立法による解決の必要性をご指摘頂きました。その際,既に弁済済みの債務者が,結果的に払い損になることを避けるため,震災時に遡及して適用できる立法とすべきとのご指摘を頂きました。

これらのご指摘に関する私見ですが,確かに同制度においては支払不能要件が厳しく課せられているため,同制度の利用ができず支払を無理にでも継続した結果,将来的に支払不能に至るケースは当然に予想されます。阪神大震災でも,震災からだいぶ時間が経過してから破産に至る債務者の存在は多く報じられていました。そのような事態を招来せしめることは,被災者の生活再建という制度の利用目的に全く矛盾するものです。その意味でこの制度のあり方としても,もっとハードルを下げる努力がなければなりません。この点は,法友会の昨年末の宣言でも採り上げているところです。

 「被災ローン減免制度及びその運用の改善に向けて」

また,運営委員会が金融機関寄りの運用を行っているとの指摘や,任意整理の形を採る同制度では限界があるとの認識に立てば,当職も立法で債務を大幅にカットする特別法を検討する必要性はあると考えています。ただし,その際に,検討を要するのが,遡及適用が可能かという論点ではないでしょうか。

すなわち,特別立法前に行った債務の弁済の効力を震災時点まで遡及して否定して,弁済済みの債務についても減額の対象とするという結論は,震災後の債務の返済状況に差異のある債務者間の公平を図ると共に,被災者の生活再建をより強力に進める上では有効であることは間違いありません。ただ,利息制限法違反の過払いのように,弁済当時から超過部分についての弁済が過払いである場合とは違い,その当時は有効な弁済だった訳ですから,これを覆すことが法理論的にどのように位置付けられるのかについては,慎重な検討が必要であるとは思います。金融機関からすれば,過払いの場面のように自らに対応上の問題点が認定される訳でもないのに,適法に実施してきた債権管理を一方的に覆される訳で,この間の決算にも影響する事態ともなるでしょう。

ですが,そもそも震災特別立法という発想自体が,一般市民と震災被災者を区別することを前提にしており,憲法上の平等権の視点で見れば,合理的区別の場面として,特に被災状況の重大性,被害救済の必要性に力点を置いて説明されるべき場面です。債権の内容・行使に関する制限ということになる点では,金融機関側の財産権の制限の問題となりますが,政策的制限に関する必要性は同様に見出されるところですし,そもそもこの問題の発端には,義援金や生活再建支援金といった被災者の生活再建のための資金が,従前の債務の返済に回される事態が頻発しているという,金融機関におけるモラル・ハザードの視点があったことを思い返せば,こうした特別立法の正当性を根拠づけることがあながち不可能とまでは思いません。もとより,債務者救済の一方で負担を強いられる被災地の金融機関への資本注入も利益衡量のバランスの中では考慮すべきものと思います。

ところで,仮設住宅を回ってみると,地震保険やその他の収入をもって債務の返済を率先して行っている方も見られますが,既に弁済済みの債務については,被災ローン減免制度では返済の対象には含まれませんから,こうした方の中は,自分の債務返済後に導入された被災ローン減免制度を,不公平な制度として否定的に捉える方も見られないではありません。もちろん,自分は返済期限を守って何らの優遇を受けていないのに,後の制度導入で他の債務者ばかりが優遇されることに矛盾を感じるお気持ちは理解できます。同制度導入まで震災から4ヶ月以上を要した点,その間の債務返済を金融機関に対して強制力をもって停止させなかった点等,多くの問題が同時に浮き彫りになる次第です。遅きに失しているとはいえ,今対応しなければ,全ての問題は被災者たる債務者の個人的支払能力の問題に置き換えられ,結果として,将来破産に至らせる等再建困難な被災者を増やすことにしかなりません。この問題への対処のあり方がまさに問われていると思います。

弁護士 田島正広

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被災ローン減免制度及びその運用改善の必要性

 東日本大震災の法律支援活動は,各方面で展開されていますが,このところ私が積極的に関わっているのは津波被害等による二重ローン問題です。被災者が津波被害を受けた不動産の住宅ローンを負ったまま,新たな債務負担等で生活再建に支障を来す,いわゆる二重ローン問題から被災者を救済するため,一般社団法人個人版私的整理ガイドライン運営委員会(以下、「ガイドライン運営委員会」という)の下,昨年7月,「個人債務者の私的整理に関するガイドライン」(以下「被災ローン減免制度」という)が制定され,同年8月,これに基づくADRによる債務整理の運用が開始されました。

 この制度は,債務者にとっても,保証人への請求や信用情報機関への登録回避が可能となる一方,金融機関においても債権放棄の際無税償却ができる有益な制度であり,自由財産の範囲の拡張(99万円→500万円)等,被災者に利用しやすい制度となるよう運用改善がなされています。

 しかし,それにもかかわらず,同制度の利用件数は非常に伸び悩んでおり,同制度による申出件数は2012年11月16日現在で417件(うち東北被災地403件),これによる債務整理の成立件数は,わずかに133件(うち東北被災地124件)に留まっています。

 その原因として真っ先に挙げられるのは,制度の周知不足です。金融機関が制度周知に非協力であっては,この制度の利用は進みません。弁護士会としても金融機関による一層の積極的対応と金融庁によるさらなる監督を求める必要があります。また,ガイドライン運営委員会,関連する地方自治体,さらには被災者支援に当たるNPO団体等との連携による周知活動も重要です。

 また,制度それ自体の問題点も相談現場からは諸々指摘されています。ガイドライン運営委員会の構成が金融機関寄りではないか,あるいは,その予算が十分でないことも相まって,被災地でのスタッフの活動が消極的なのではないか。また,高台移転事業の遅れが,被災者の生活の再建全般に支障を及ぼしてはいないか,金融機関が被災住宅の抵当権抹消に協力してくれるとしても,既存債務そのものが残ったまま,新たに購入する住宅の抵当権に合算されるようでは二重ローン問題の解決とはなり得ないのではないか。さらには,保証人は制度上免責されない場合が定められているところ,どのような事例で免責されたのか成立事例が数件しか公表されず,申立に萎縮的効果を及ぼしているのではないか,等々です。こうした制度及びその運用上の問題の改善抜きには,被災ローン減免制度の利用を推進することは難しいと言わざるを得ません。

 そこで,私が活動に参加している東京弁護士会法友会では,次の宣言を先般決議しました。

 「被災ローン減免制度及びその運用の改善に向けて」

 宣言文策定に当たっては,我々の視点からの問題提起はもちろんのこと,被災地の報道関係者,最前線で被災者支援活動に当たっている先生方やボランティア関係者等,多くの皆さんにこの問題に関する実情を確認させて頂き,多くの貴重なご助言を頂きました。僭越ながら,宣言文策定に関わった一弁護士として,この場をお借りしてお礼を申し上げさせて頂きたいと思います。そして,この問題に関わる全ての皆さんにぜひこの宣言をご一読頂き,制度及びその運用改善を図って頂きたいと思うと共に,この宣言をより広範囲に周知して頂き,より多くの皆さんに問題認識を共有して頂きたいと思います。


弁護士 田島正広

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